14/11/2011

Capítulo 3 – Elementos para realizar uma auditoria

Os elementos aqui apontados tentam beber da experiência dos países onde foram feitas auditorias. Entre eles contam-se o Brasil, o Uruguai, o Equador, a Argentina, as Filipinas.

Nalguns países do Centro (França, Reino Unido, Itália) houve movimentos exigindo a auditoria, numa acção de solidariedade com a Periferia; a experiência adquirida nesses países também pode ser útil.

Metodologia geral: esmiuçar para recompor o todo

Para entender o problema da dívida no seu todo, temos de compreender as razões do endividamento, as suas particularidades, os pormenores. Senão, todo o nosso discurso se tornará oco. Ora o cidadão comum não é tolo, saberá detectar a vacuidade desses argumentos; e portanto imediatamente se sentirá usado e enganado, afastando-se do processo de mobilização.

O processo de pormenorização abrange 4 etapas:

  • análise geral do processo de endividamento
  • análise dos contratos
  • investigação do destino real dos fundos
  • análise dos dados actuais.

Análise geral do processo de endividamento

A primeira etapa consiste em realizar uma análise histórica, económica, política e social das causas da dívida nacional para compreender as suas características. Esta análise é indispensável, tanto mais que cada país tem especificidades únicas – pense-se, por exemplo, no caso português, nas relações entre a indústria de construção civil, as obras públicas, os fundos de desenvolvimento, etc.

Por outro lado, nos países do Terceiro Mundo encontramos factores universais, assim como nos países da Periferia europeia e na sua relação com o Centro. É natural que no caso português a maioria, senão todos esses aspectos, venham a ser encontrados. Não basta, porém, assumi-lo retoricamente – é necessário prová-lo.

Estudo das características políticas e sociais do país

Reconstituir o contexto em que se produziu o endividamento.

Reconstituir as relações externas do país no contexto internacional.

Vários economistas (por exemplo, Ernest Mandel) provaram já que os países do Sul são os verdadeiros credores do Norte, e não o inverso, pois ao longo de vários séculos foram saqueados num montante global muito superior ao dos investimentos capitalistas vindos do Norte. Cremos que estas contas nunca foram feitas para os países da periferia europeia, mas é expectável que o resultado seja semelhante.

No caso português há várias perguntas específicas a fazer: ainda estaremos a pagar dívidas geradas pelo Estado Novo e pela guerra colonial? Qual a origem e finalidade dessas dívidas? Que consequências, ao nível da estrutura produtiva, tiveram as condições e contrapartidas da nossa entrada para a União Europeia? Etc.

Demonstrar a evolução da taxa de juro

Muitos países endividaram-se na década de 1970, graças a uma oferta excessiva de capitais, na sequência da «crise do petróleo» que afectou a Europa e da crise de superprodução verificada no Ocidente no início dessa década. A maioria dos contratos de endividamento negociados nessa época tinha uma cláusula que fixava uma taxa de juro variável. Esta cláusula, que em si mesma é ilegal, é em parte a origem do consequente aumento da dívida externa dos países do Terceiro Mundo, uma vez que as taxas de juro aumentaram consideravelmente no início dos anos 1980; tinham sido relativamente baixas uma década antes e os economistas não previam alterações de monta.

Por conseguinte é preciso verificar se o Estado português também foi afectado por este fenómeno e, em caso afirmativo, qual a evolução das taxas de juro.

No âmbito da investigação em foco, convém também tentar demonstrar a evolução dos indicadores macroeconómicos, entre eles o crescimento económico (ou a estagnação) e o PIB per capita, para depois compararmos com a evolução da dívida externa. Esta investigação permitirá destacar o impacto da dívida externa sobre a situação económica e social do país e também identificar os momentos chave do processo de endividamento – logo, focar ou seleccionar melhor alguns períodos para a realização de auditorias da dívida.

Convém ainda elaborar um quadro dando conta da evolução da política de câmbios, em particular da moeda nacional em relação ao dólar (é claro que esta questão apenas se aplica a Portugal antes da entrada para a zona euro). As desvalorizações da moeda nacional levam a que, para obter a mesma quantidade de moeda norte-americana, haja que exportar um volume maior de mercadorias.

Analisar a dívida privada

Ao levar a cabo uma auditoria é útil estudar também a dívida privada nacional e tentar estabelecer relações com a dívida pública.

No Brasil, de acordo com os cálculos da Unafisco, a dívida privada actual, proveniente dos anos 80, representa metade da dívida externa total do país, mas é paga com fundos públicos.
O caso da Argentina é um dos mais caricatos. As elites nacionais enriqueceram graças, entre outras coisas, a operações financeiras sobre a dívida, de modo que a dívida privada aumentou a dívida externa pública.

Acontece com frequência que estas dívidas privadas acabam por ser «nacionalizadas»: passam para as mãos do Estado. Por vezes a nacionalização de bancos privados em crise visa apenas passar para o erário público os encargos decorrentes de uma má gestão, de operações de investimento desastrosas, etc.

Uma auditoria deve trazer à luz estes tipos de «transferências» de dívidas.

Nos países hegemónicos muitos créditos foram também «nacionalizados» – ou seja, comprados aos bancos que os detinham sem indagar da sua validade, para depois proceder a supostas operações de anulação da dívida, à custa, nestes casos, dos contribuintes do Norte.

Convém investigar as sucessivas modificações ou metamorfoses de cada parcela dos empréstimos – frequentemente certas quantias iniciais foram «reembolsadas» à custa de novos empréstimos e portanto no momento da auditoria já desapareceram do inventário da dívida.

Identificar os autores e procurar a data de subscrição dos contratos

Os funcionários que assinaram os contratos de dívida devem ser cuidadosamente identificados a fim de determinar se no momento da subscrição possuíam as competências e atribuições estabelecidas na legislação.

Muitas vezes os governos praticam contratos secretos, passam ao lado do parlamento quando deviam pedir a sua aprovação, etc.; nestes casos é frequente que os governos aceitem cláusulas que ferem os interesses do país e as condições de vida das populações. A doutrina internacional classifica estas dívidas de odiosas, sujeitas portanto a anulação.

Investigar se uma parte da dívida foi convertida em títulos

Durante a década de 1990 novo surto de oferta de capitais financeiros produziu novo aumento das dívidas externas dos países do Terceiro Mundo. Em certos países os contratos de empréstimo foram transformados em títulos de dívida, os quais podiam ser revendidos a outros investidores. Produziu-se assim uma dispersão da dívida, tornando mais difícil o processo de renegociação e de auditoria.

Note-se que esta oferta de capital pode também ser considerada como dívida odiosa [ver Capítulo 4], quando apenas serviu para pagar juros de dívidas anteriores que entravam nesta categoria.

Estabelecer a evolução da dívida interna e da política fiscal adoptada

A dívida interna é contraída pelo Estado, pelas instituições públicas ou bancos públicos nacionais, perante um credor interno (ou estrangeiro, por intermédio dos grandes bancos) e expressa-se frequentemente em moeda local (unionista, no caso português actual); por vezes é indexada a moedas fortes; neste caso a dívida dependerá da flutuação das moedas a que está indexada.

A dívida externa e a dívida interna estão intimamente relacionadas: a política fiscal adoptada por um país exerce influência sobre a evolução da dívida interna, que por sua vez se repercute na dívida externa. Inversamente, o peso do serviço da dívida externa (orçamento de Estado para reembolso da dívida mais respectivos juros) e a necessidade constante de colectar fundos são também responsáveis pelo aumento da dívida interna ou das mudanças de política fiscal, de comércio exterior e outras. A necessidade de atrair capitais estrangeiros pode levar um governo a emitir títulos de dívida em moeda nacional que serão vendidos a investidores nacionais ou estrangeiros com taxas de juro geralmente muito altas.

Nos últimos 20 anos verificou-se um aumento da dívida pública interna na maior parte dos países da Periferia. Este crescimento está ligado à crise da dívida pública externa, às sucessivas crises financeiras da década de 1990 e à aplicação de medidas drásticas impostas pelo Banco Mundial e pelo FMI.

Dado que muitos bancos da Periferia foram comprados por bancos do Centro, a dívida pública interna está em grande parte nas mãos dos mesmos credores que detêm a dívida pública externa..

Por tudo isto interessa perguntar, no âmbito duma auditoria, que relação existe entre a dívida interna e a dívida externa.

O exame da evolução da dívida interna e da política fiscal deveria também permitir analisar a relação entre a dívida externa e a balança de pagamentos, expondo e quantificando a fuga de capitais, os diversos tipos e impactos dos investimentos estrangeiros directos, etc. Para ir mais além seria necessário rever os tratados bilaterais e os acordos regionais de investimento e de comércio vigentes no passado, a fim de analisar o impacto da abertura económica no país em estudo.

No caso particular de Portugal, desde a adesão à UE, a quantidade de acordos condicionantes das actividades económicas e produtivas (muitas vezes politicamente mascarados de «ajuda» ao desenvolvimento), de restrições, de acordos que não passam afinal de esquemas de divisão do trabalho e da produção entre países da zona euro, e de muitas outras subtilezas económicas e financeiras manipuladas pelos países hegemónicos da UE, acabou provavelmente por gerar uma situação em que o país perdeu capacidade de produção, tornando-se sobretudo um consumidor (e portanto um pedinte de empréstimos), sem qualquer capacidade para pagar as dívidas. Quando se sabe à partida que é impossível reembolsar os empréstimos, eles entram na categoria de ilegítimos, como veremos mais adiante.

Assim, para o caso português, a relação entre a curva descendente da produção interna, as medidas económicas e políticas da UE, e o endividamento interno e externo crescente tem de ser estabelecida. Toda esta meada tem de ser minuciosamente deslindada no processo de auditoria, pois doutra forma não é possível expor a ilegitimidade da dívida e das medidas políticas associadas.

Elaborar a lista de empresas privatizadas

A partir de finais da década de 1980 (mais especificamente, no caso português, a partir do governo de Cavaco Silva e da entrada para a UE em 1986), foram privatizadas empresas públicas estratégicas que davam bons lucros (ou teriam a capacidade de os gerar a curto ou médio prazo). Estas empresas foram vendidas directa ou indirectamente a consórcios estrangeiros, ao desbarato, e tornaram-se muitas vezes consumidoras de matérias-primas e serviços exteriores; por outro lado, os lucros passaram a ser repatriados para os países de origem dos investidores, aumentando a necessidade interna de divisas estrangeiras – e por arrasto a dívida externa.

[introduzir exemplos portugueses]

A auditoria deve expor as consequências destas privatizações.

No caso português, os processos de privatização devem ser rigorosamente contrastados com a legislação e a Constituição, no sentido de detectar ilegitimidades e atentados ao interesse público (caso típico do processo de privatização das águas e respectiva rede de distribuição, em curso pelo menos desde 2004, que implica um atentado à Constituição: a privatização de uma parte do território ou dos recursos naturais e a sua venda ao estrangeiro).

Análise dos contratos

A partir das indicações fornecidas pela secção anterior, que permite trazer à luz as linhas mestras da análise, esta etapa requer em primeiro lugar a recolha de todo o tipo de documentos relativos à dívida externa.

Note-se que as instituições financeiras internacionais e os demais grandes agentes económicos utilizam contratos de empréstimo normalizados, o que permite esboçar um método de análise de contratos relativamente uniforme.

A primeira coisa a fazer é identificar o órgão e os funcionários que oficialmente autorizaram a assinatura do contrato de endividamento externo. Isto permitirá localizar o lugar onde supostamente se conservam os contratos de endividamento.

Exame do destino real dos fundos

A análise dos contratos encontrados é uma fase relativamente complexa. A seguir a esta etapa deveria estabelecer-se outra, quando seja possível realizá-la, que é importante para o estabelecimento da legitimidade ou não de cada dívida. Trata-se de examinar o destino real dos fundos concedidos por um credor.

É necessário perguntar:

  • qual era o destino previsto para esses fundos?
  • qual foi o destino real?

Isto equivale a perguntar:

  • qual foi a contrapartida do empréstimo contraído?
  • a contrapartida é de «qualidade»? a quem servem os resultados? a população beneficia realmente do empréstimo?
  • qual é o organismo estatal responsável pela vigilância e uso dos fundos públicos? desempenhou correctamente o seu papel?
Qual a contrapartida do empréstimo?

Ao proceder a este exame poderão ser encontrados projectos que nunca se concretizaram.

Uma metodologia proposta pela jurista e advogada Laura Ramos consiste em examinar o destino dos créditos a dois níveis. O primeiro nível identifica os fins que determinaram a decisão dos credores – são as dívidas primárias. O segundo nível examina os meios financeiros utilizados pelos credores para alcançar os fins propostos – são as dívidas emergentes.

A contrapartida do empréstimo é de «qualidade»?

Laura Ramos apresenta inúmeros exemplos de dívidas primárias e emergentes no seu livro. Citemos, entre outros casos de dívidas emergentes, a utilização das quantias de uma dívida contraída por uma instituição pública que beneficia, feitas as contas, o sector privado. Só através duma auditoria se consegue identificar o desvio de fundos e portanto estabelecer em tribunal a quem cabe o pagamento desta parte da dívida.

As agências de crédito à exportação

[a verificar: a especificidade portuguesa]

As agências públicas de crédito à exportação garantem as empresas que vendem no estrangeiro contra os riscos financeiros ou políticos da exportação. Cada país (especialmente os países ricos) criou as suas. Estas agências, extremamente discretas e opacas, entregam um apoio financeiro colossal (o dobro da ajuda pública ao desenvolvimento), principalmente a grandes empresas ou bancos que as substituem para administrar a longo prazo a dívida contraída pelo comprador estrangeiro…

Na prática as agências funcionam como seguradoras. Originalmente os riscos cobertos incluíam vicissitudes políticas nos países importadores, ou seja, riscos que nem a empresa exportadora nem o seu cliente têm possibilidade de controlar. Hoje em dia a cobertura de risco de não pagamento alargou-se à simples incapacidade de pagamento por parte do cliente e a garantia do Estado importador já não tem justificação política.

Assim, estas agências converteram-se cada vez mais em instituições que transferem o risco da empresa para o domínio público.

As agências de crédito à exportação representam as fontes mais importantes de financiamento público para os projectos do sector privado – projectos de mineração, centrais de produção de energia, etc.

Os contratos negociados com as agências de crédito à exportação representam hoje um quarto da dívida pública nos países em desenvolvimento. Em África esta fatia é muito maior, chegando a 71% da dívida externa na Nigéria, 58% no Lesoto, 55% no Gabão, 42% no Congo, 33% na RDC e 31% nos Camarões. Apoiam o dobro dos projectos petrolíferos, de gás e minas dos que são apoiados por bancos multilaterais de desenvolvimento e pelo Banco Mundial juntos.

A intervenção das agências torna o processo de endividamento muito complexo. Quando uma empresa ocidental (ou o banco que tomou o crédito a seu cargo) contraiu uma garantia de exportação, ao constatar que o serviço poderá não ser pago dirige-se à agência de crédito à exportação para ser reembolsada. Esta agência passa a ser detentora do título da dívida. O crédito privado transforma-se em público. Caso não se verifique o reembolso, o contribuinte do Norte paga então os erros do seu sector privado. Por sua vez, a agência poderá tentar recuperar uma parte do seu dinheiro, vendendo os créditos em mercados especializados na recuperação de créditos. O crédito volta a ser convertido em privado e o país do Terceiro Mundo depara-se com uma situação em que os termos do contrato de endividamento mudaram sem que o país em causa pudesse intervir na negociação; frequentemente as condições de reembolso são agravadas. Se o contrato previa uma contragarantia soberana, o credor pode dirigir-se ao país da empresa em dificuldades e então a dívida passa a ser pública.

Estas agências de crédito à exportação abarcam actualmente 10% das exportações mundiais e desempenham um papel crucial na privatização de empresas públicas do Terceiro Mundo.

Alguns relatórios, como The Corner House ou a Declaração de Berna, dão conta da total falta de transparência destas agências, apesar de serem financiadas pelo erário público. Revelam que aquando da negociação dos contratos as instituições pouco se ralam com a pertinência e seriedade dos projectos. Revelam também a prática generalizada da corrupção, através do pagamento de comissões.

Parte da auditoria da dívida deveria examinar em profundidade os contratos negociados com estas agências e, na medida do possível, determinar a sua legitimidade.

Por último é necessário lembrar que a maioria das agências de crédito à exportação não estavam obrigadas a respeitar os direitos humanos nem o impacto social e ambiental dos projectos que financiavam.

Análise comparativa de dados orçamentais actuais

Cada país constitui uma realidade diferente. Por isso em cada caso é preciso descobrir quais os dados que convém procurar e comparar, com o serviço da dívida.

No Brasil, por exemplo, a auditoria cidadã concluiu que em 2004 os gastos sociais se elevavam a 33.000 milhões de USD, enquanto o serviço da dívida atingia os 69.790 milhões de USD.

A auditoria deve incluir uma análise das relações entre a dívida e os indicadores sociais – pobreza, indigência, desemprego, subemprego, precariedade, distribuição de rendimentos, etc. Consulte-se o sítio na Internet do Observatório Internacional da Dívida (www.oid-ido.org), que estabelece métodos para calcular essas relações.

Como superar os obstáculos?

O caminho da auditoria está pejado de obstáculos; definitivamente, a sua realização não é uma tarefa fácil. Os obstáculos podem ser de carácter técnico ou de índole política.

Obstáculos técnicos

Suponhamos que o arranque da auditoria começou relativamente bem – acordo geral por parte da sociedade civil sobre a necessidade de realizar uma auditoria, mobilização das associações, grupos, movimentos sociais e membros de partidos políticos em torno da questão, etc. Suponhamos ainda que a estratégia a seguir (agenda e planificação das tarefas, organização dos grupos de trabalho, identificação dos tipos de documentos a procurar, etc.) também foi claramente estabelecida.

Ainda assim pode acontecer que os documentos sejam escassos ou que a língua utilizada nesses documentos seja um problema, como aconteceu no Brasil. Além disso, ao investigar-se o processo histórico de endividamento pode descobrir-se que os documentos se encontram dispersos por diversos países. Tudo isto pode desanimar os investigadores e travar a marcha da auditoria.

Para resolver estes problemas é indispensável criar uma rede de solidariedade internacional.

O contacto com funcionários que trabalham em postos chave também pode ser precioso.

Obstáculos políticos

É previsível (diríamos mesmo garantido) um bloqueio político que impeça o acesso aos documentos de endividamento. Este obstáculo é mais difícil de superar que o anterior.

Muitos políticos, alguns deles dirigentes históricos (para não falar já dos gestores financeiros, das pessoas nomeadas para cargos de direcção da função pública, da maioria dos autarcas, etc.), não têm o mínimo interesse em que se comece a esgaravatar no processo de endividamento. Por isso mesmo insistimos na necessidade de encontrar aliados nos partidos políticos.

Chegados a esta fase, e sempre partindo do princípio que se obteve um consenso por parte da sociedade civil, é necessário exercer uma grande pressão para ir conseguindo acesso a alguns documentos. À medida que o volume de documentação conclusiva acessível for aumentando, dar-se-á provavelmente um efeito de «brecha na barragem».

Para exercer essa pressão, a ajuda dos órgãos de comunicação social é muito importante. Ora, no caso português mais ainda, a comunicação social cada vez mais cerra fileiras em torno das forças no poder (políticas e financeiras – até porque estas são as donas dos órgãos de comunicação social e aqueles são os seus defensores nas instituições de poder). É portanto de prever que, se nada for feito previamente para combater este estado de coisas, a comunicação social não só não ajude, como receba a encomenda de produzir uma campanha arrasadora de desmobilização e descrédito do processo de auditoria.

Por isso não nos cansamos de repetir que, no caso português, muito antes de iniciar qualquer processo de auditoria é necessário construir instrumentos de comunicação, informação e formação de quadros.

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