17/03/2012

Parcerias Público-Privadas: Corrupção e Deixa-Andar

Existe uma velha piada em que o filho diz ao pai que quando crescer quer ser mafioso. O pai pergunta-lhe: «No sector público ou no privado?»

Agora já não é preciso fazer essa difícil escolha. Com as parcerias público-privadas (PPP para me poupar o latim), é possível juntar o útil ao agradável. Uma versão bastarda da velha ideia de concessão (em que o Estado disponibiliza bens ou recursos a uma entidade privada em troco de parte dos proveitos da sua exploração), as PPP envolvem uma negociação muito mais detalhada das contrapartidas entre o Estado e os privados.

Para além disso, as PPP permitem aos governos lançar-se em grandes projectos de investimento nacional sem que os custos sejam imediatamente aparentes, podendo assim fazer malabarismos com os números do défice e dívida (dos quais as PPP são propositadamente ocultas durante tanto tempo quanto possível) e aparentar cumprimento e sensibilidade orçamental. O problema é que, mais cedo ou mais tarde, a bolha pútrida dos custos das PPP vem ao de cima, fazendo rombos inesperados no Orçamento de Estado.

Porquê optar pelas PPP? Porque não escolher antes empreitadas ao estilo tradicional dos Estados? Vários estudos feitos na Austrália e Nova Zelândia mostraram que não havia qualquer vantagem em optar pelas PPP em detrimento dos métodos habituais1. Porquê então escolhê-las?

A resposta tem duas vertentes. Por um lado, é ideológica. Parece não ser coincidência que a maior parte dos projectos nacionais de PPP tenham sido iniciados por governos de afectos neoliberais, que adoram cantar as virtudes do “eficiente” sector privado. De facto, depois de projectos públicos com prazos intermináveis e custos em permanente derrapagem, este argumento parecia forte. Cedo se descobriria que, seja no público ou no privado, o verdadeiro problema é o oportunismo e a corrupção. Mas já lá vamos.

A segunda vertente do problema também é parcialmente ideológica, mas está mais ligada a questões práticas, especialmente na Europa. Uma vez que permitem esconder a curto prazo os verdadeiros custos das obras públicas, as PPP são fantásticas para dar volta às restrições europeias no que toca à despesa. Será coincidência que as PPP tenham começado em força nos anos 90 (primeiro na Grã-Bretanha durante o governo de John Major, em Portugal com o governo de Cavaco Silva, com a ponte Vasco da Gama) durante a mesma altura que o tratado de Maastricht entrou em vigor, limitando as taxas de inflação, dívida e défice dos Estados europeus? Os governos conservadores podiam assim continuar a exibir as suas credenciais de austeridade orçamental ao mesmo tempo que promoviam grandes projectos de obras públicas.

Isto não significa, no entanto, que os governos pseudo-socialistas da Europa não tenham feito o mesmo. De facto, depois da direita abrir a brecha na muralha, as fileiras da direita socialista entraram com grande ardor na batalha. Em Portugal, tanto Guterres como Sócrates (o grande campeão das PPP) apadrinharam um número muito maior de PPP que Cavaco Silva e Barroso, encarando-as como uma espécie de estímulo keynesiano de meia tigela.

Neste clima de juntar a fome à vontade de comer, não admira a explosão de PPP pela Europa: foram mais de 1400 durante as últimas duas décadas2.

O que torna então as PPP tão destrutivas? O problema está na forma como são negociadas. A negociação das PPP é um jogo de puxar a corda entre o Governo e os privados para tentarem ficar com o menor risco possível do seu lado. Como muitas vezes se está a negociar uma infra-estrutura que ainda não existe, com custos e rendimentos muito difíceis de prever, tudo depende da capacidade dos negociadores em fazer valer o seu caso. Quais são os riscos envolvidos? Vejamos:

  • Taxas de rentabilidade para os accionistas do privado. Em Portugal foram negociadas taxas de rentabilidade de, por exemplo, 14%3 - absolutamente impensável. Se o privado não conseguir chegar a essa taxa por si só, o Estado paga o resto.
  • Riscos de financiamento. Uma vez que é uma iniciativa privada, depende desta financiar-se no mercado privado, junto de bancos e investidores. No entanto, caso falhe em conseguir todo o financiamento necessário, o Estado paga o que falta.
  • Riscos de procura. Depois de construída a obra, chega a altura de a explorar. Imaginemos que foi feita a previsão de circulação de 1 milhão de viaturas por ano numa hipotética auto-estrada mas esta apenas consegue atrair umas miseráveis 10.000. Mais uma vez – adivinharam – o Estado vai pagar a diferença. Existem múltiplos exemplos deste género, entre SCUTS e Metros.

O que é que tudo isto significa? Significa que desapareceu todo o incentivo ao privado para fazer um bom trabalho e controlar os custos. Lá se vai a famigerada “eficiência”. Pode-se aldrabar tudo, desde a construção até à operação porque, qualquer tropeção que se dê, o paternal Estado lá estará para curar a ferida com uma nova injecção maciça de euros.

Ainda pior, quem é contratado pelo Estado para negociar em seu favor é pago a peso de ouro e depois segue directamente pela porta giratória e vai trabalhar para os privados, levando consigo os conhecimentos adquiridos. Estes contratos para estudos são em si próprios um pesadelo, realidade atestada pelo número de notícias com que somos bombardeados sobre estudos milionários intermináveis. Quanto mais tempo duram, quanto maior o número de vezes que são enviados para trás e para a frente, maior o número de comissões que se vai metendo ao bolso.

O que torna o Estado tão mau negociador? Se eu não fosse tão ingénuo... quase diria que não há vontade política para resolver esta incompetência crónica. Foram precisas quase duas décadas para o Governo criar uma unidade especializada para lidar com as PPP na forma da Parpública e ainda se está para ver se esta trará verdadeiramente algum benefício ou se é apenas uma manobra mediática para dar a impressão de trabalho feito ou uma ferramenta facilitadora da roubalheira.

O que me leva ao meu argumento final: o problema não é a ideia de PPP em si. Garantido, as PPP são uma forma péssima e excessivamente complicada de dirigir um programa de obras públicas. Mas o problema maior é a corrupção e prostituição institucional do nosso país. Se não é a população que ganha com as PPP, quem é o verdadeiro beneficiado?

Para o político, as PPP representam obras públicas de “chave na mão” sem ter de as pagar durante o seu mandato, obtendo assim muitas oportunidades de ter a sua fotografia no jornal e fama de mecenas junto do público. Ao mesmo tempo, beneficia também as elites nacionais, com uma mão cheia de empresas e clientelas que saem sempre a ganhar. É, portanto, um mundo perfeito. A União Europeia faz vista grossa à despesa, o povo fica com mais umas estradas para passear, as elites metem mais uns milhares de milhões ao bolso, o político ganha a reeleição.

Excepto daí a uns anos, quando a conta chega para pagar. Nessa altura o político já tem nova moradia em Bruxelas ou Paris, as elites tiveram tempo para esconder o dinheiro na Suíça, a União Europeia exige austeridade e o povo... o povo apanha o que merece, por andar a “viver acima das suas possibilidades”.

Apreciemos então as PPP em todo o seu esplendor: os custos, ao longo de 40 anos, irão chegar aos 60 mil milhões de euros4, a uma média de 1,5 mil milhões de euros ao ano.

Em 2010, a França tinha empréstimos de 467 mil milhões de euros às suas PPP. Se à França adicionarmos os 4 países seguintes na lista (Polónia, Espanha, Irlanda, Itália) temos um total de 1381 mil milhões em empréstimos.

O total de Portugal? 1559 mil milhões5.

Portugal está hoje enterrado naquilo que o criminologista William K. Black chama “ambiente criminogénico”. Um ambiente patogénico espalha doenças. Um ambiente criminogénico espalha fraude. As parcerias público-privadas são apenas mais um sintoma da doença.

O remédio, esse... tem o povo de o tragar.

 


1 Economic Planning Advisory Commission (EPAC) 1995a,b; House of Representatives Standing Committee on Communications Transport and Microeconomic Reform 1997; Harris 1996; Industry Commission 1996; Quiggin 1996

 

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