14/12/2011

Reconstituição monopolista e parcerias público-privadas (da revista O Militante)

Têm sido múltiplas e diversificadas as formas assumidas pelo já longo processo de reconstituição monopolista em Portugal, formas que vão desde a abertura ao capital privado de sectores de actividade económica que até aí lhe estavam vedados, passando pelas privatizações - primeiro de empresas participadas e públicas do sector público empresarial e depois de serviços da Administração, mesmo que correspondendo a funções de Estado, seguindo-se o alargamento aos processos concessionários e de actividades económicas partilhadas entre o Estado e o grande capital privado.

É nas últimas fases deste processo que emergem as parcerias público-privadas, instituídas pelo decreto-lei n.º 86/2003 de 26 de Abril.

Em termos muito gerais, tratar-se-ia de encontrar novas e aparentemente interessantes fórmulas para conseguir alcançar importantes objectivos públicos totalmente assegurados por privados, sem que o Estado se envolvesse, quer financeiramente, quer na gestão. Ou seja, todos ganhariam: o Estado alcançaria os seus desideratos relativamente a médios e grandes projectos públicos sem onerar o Orçamento de Estado (OE), e os privados obteriam os lucros pela actividade desenvolvida. Tudo em paridade, transparência e lisura!

Para tanto, bastaria que a legislação aplicável a tais parcerias fosse cuidadosamente elaborada, e isto, independentemente dos traços de classe historicamente situados dos diversos actores envolvidos, ou seja, independentemente das orientações políticas governamentais e do carácter predador do grande capital nacional e internacional envolvido nestas operações.

Na sequência da experiência de cerca de três anos de gestão das diversas parcerias público-privadas, foi publicado em 27 de Julho de 2006 o decreto-lei n.º 141/2006, com o qual se pretendia corrigir os «erros», ou «alguns erros», supostamente decorrentes da formulação do decreto anterior.

Sendo o articulado das leis a parte legalmente substantiva, e que, em princípio, deverá merecer toda a nossa atenção, é contudo nos preâmbulos destes dois decretos-lei que se encontram os aspectos ideologicamente mais interessantes subjacentes ao desenvolvimento destas parcerias.

O legislador do decreto-lei 86/2003 (publicado durante a vigência do governo PSD/Durão Barroso) entende que «...se observa nas sociedades modernas um peso excessivo do Estado e níveis incomportáveis de endividamento público...», e que «...também aos serviços públicos é possível tirar proveito da melhor capacidade de gestão do sector privado, melhorando a qualidade do serviço prestado e gerando poupanças consideráveis na utilização dos recursos públicos...».

Refere também que «...a obtenção pelo Estado de tais competências de gestão, consiste no estabelecimento de relacionamentos duradouros com privados, em regime de parceria pública-privada, no âmbito das quais lhe são transferidos os riscos...» (entenda-se para os privados). E ainda que «...o relacionamento entre parceiros públicos e privados envolve a repartição de encargos e riscos entre as partes...».

Na mesma linha de pensamento, também afirma que o decreto-lei n.º 86/2003 «...avança na consagração plena, no ordenamento jurídico português, do princípio segundo o qual a parceria apenas se justifica quando se revelar vantajosa com o comparador do sector público...».

A estas teses (e só respigámos algumas), contra-argumentamos o seguinte:

- Que não é o peso do Estado que está a ser excessivo, mas, bem ao contrário, a invasão por privados (até mesmo em áreas sagradas para o próprio regime fascista) em esferas de evidente interesse nacional, onde só o Estado pode efectivamente actuar na defesa de tal interesse; por outro lado, com o ritmo a que as privatizações têm tido lugar em Portugal, somos hoje dos países da UE onde o Estado detém menos participações, e a correspondente capacidade de gestão, na esfera económica.

- A suposta capacidade de gestão do sector privado em Portugal é uma ficção criada pelos ideólogos e propagandistas de direita, correspondendo mesmo a uma das insuficiências estratégicas da economia portuguesa.

Retirando, naturalmente, alguns casos de boa e mesmo muito boa gestão privada, que os há, a gestão privada em Portugal é má, e, portanto, não deve servir de paradigma. A confirmá-lo, veja-se o exemplo recente do insuspeito relatório sobre a competitividade do Fórum Económico Mundial, que diagnostica como o ponto mais fraco da economia portuguesa o desempenho das empresas privadas, das instituições privadas, bem pior do que o desempenho do sector público. Não se trata propriamente de uma novidade, mas desmonta claramente a tese de que o Estado não tem competência para gerir empresas e que a Administração funciona sempre mal.

- A melhoria dos serviços prestados pelos privados tem sido, em inúmeras situações, pior de que os públicos, pelo menos no que concerne à relação qualidade preço. São generalizados os atrasos na abertura ao público de múltiplas infra-estruturas concessionadas.

- Não há qualquer transferência de riscos para os privados e de poupanças para o Estado, pois sempre que as coisas correm de forma diferente do planeado aí estão os privados a pedir mais e mais ao Estado. São sucessivos os pedidos de reequilíbrio financeiro das concessionárias (OE 2007, pág. 151).

- O legislador pretende ficcionar as relações sociais ao fingir ignorar o permanente objectivo estratégico do grande capital de maximizar o lucro, assim como ao colocar asas nas costas dos decisores políticos.

- Ao considerar o padrão do comparador público o legislador esconde a verdadeira realidade.

Porém, muito mais importante do que os nossos argumentos é a opinião do próprio legislador de 2006. Na verdade, é curioso verificar a necessidade da publicação de novo decreto-lei (agora na vigência do Governo PS/José Sócrates), com o qual se pretende corrigir as «insuficiências» do anterior - isto depois da prova de vida de apenas três anos!

De facto, no próprio preâmbulo está claramente subjacente que, nas actuais circunstâncias, tais parcerias não teriam pernas para andar.

Contudo, formalmente, este novo decreto vem na linha de que os problemas não radicariam na essência da orientação política, isto é, do próprio interesse das parcerias para o Estado português, mas sim nalguns pormenores que conviria aperfeiçoar. Assim, afirma-se que «a experiência aconselha que se proceda à sua revisão (do decreto-lei 86/2003), corrigindo deficiências ou fragilidades [...] designadamente através do aperfeiçoamento de várias das suas disposições, no sentido do incremento do controlo financeiro no lançamento de novas parcerias».

Sob o ponto de vista político, é muito interessante e elucidativo quando se afirma que «as entidades com competência nesta matéria têm, aliás repetidamente, alertado para situações de acréscimo de onerosidade para o Estado relativamente às expectativas iniciais» e que «não se verifica uma efectiva transferência de riscos para os parceiros privados», ou ainda que «o parceiro público assume compromissos ou assegura taxas de rendibilidade dos capitais privados sem correspondência no perfil de risco efectivo do projecto».

Continua a ser bem interessante observar como este refere «a ausência de mecanismos de partilha de benefícios financeiros a favor do Estado», bem como «a não consideração de receitas acessórias provenientes da parceria que passam a constituir receitas ocultas do parceiro privado»

Este diagnóstico é politicamente bem mais interessante do que os nossos próprios argumentos, pois constitui um verdadeiro libelo acusatório, cuja génese tem lugar no seio do próprio Governo, embora formalmente outro governo, agora o governo do PS.

Observe-se mesmo que no artigo 7.º (Partilha de riscos), do decreto-lei 86/2003 se diz que «...o estabelecimento da parceria deverá implicar uma significativa e efectiva transferência de risco para o sector privado...» (alínea b)) e que «...o risco de insustentabilidade financeira da parceria, por causa não imputável a incumprimento ou modificação unilateral do contrato pelo parceiro público, ou situação de força maior, deve ser, tanto quanto possível, transferido para o parceiro privado...».

Poderemos interrogar-nos se estas coisas ocorreram devido a profundas deficiências, portas e alçapões existentes no articulado do decreto-lei 86/2003, que urge portanto corrigir em sede do novo decreto-lei, ou antes se se trata de um vício genético que marca toda a concepção das parcerias?

De uma leitura atenta do articulado deste decreto-lei 86/2003 não parece encontrarem-se aspectos procedimentais, designadamente de controlo, que justifiquem o aparecimento tão generalizado das ocorrências lesivas para o Estado diagnosticadas ou inventariadas em sede do preâmbulo do decreto-lei 141/2006. Assim sendo, o problema deverá estar antes nas posturas políticas de responsáveis, isto é, os problemas não estarão tanto na legislação, mas antes na política, nas orientações políticas e éticas de quem decide, acompanha e controla as parcerias por parte do Estado.

É também muito significativa a preocupação do legislador do decreto-lei 141/2006 face aos problemas lesivos para o Estado e já diagnosticados, dizer que se aproveitou «...o ensejo para corrigir ou completar alguns aspectos pontuais, designadamente no que se refere ao direito do particular a indemnização em resultado de alterações unilaterais pelo parceiro público...».

Interessante também o facto, aparentemente contraditório, de, em sede de revisão do decreto-lei 86/2003, para resolver ou atenuar as circunstâncias em que o Estado é lesado, se proceder ao alargamento do âmbito de aplicação das parcerias (conforme consta da alínea d) do ponto 5 do artigo 2.º do mesmo decreto-lei. Trata-se, também aqui, de ampliar o caldo de cultura para que mais situações possam ocorrer.

Os exemplos mais conhecidos de parcerias público-privado em que o Estado foi e continua a ser lesado, são:

- O Project finance da Luso Ponte (pontes Vasco da Gama e 25 de Abril);

- O Hospital Amadora-Sintra;

- Concessões de diversas SCUTS.

É, por outro lado, muito interessante, o facto mais recente dos resultados de uma auditoria do Tribunal de Contas, publicitados no início de 2007, e relativa à análise de concessões de projectos rodoviários e ferroviários que tiveram lugar entre 1997 e 2006, ter constatado que em final de 2006 havia pendentes onze reivindicações de privados relativas a reequilíbrios financeiros, no valor de 2025 milhões de euros.

O decreto-lei 141/2006 preocupa-se sobretudo com o aparecimento de novos mecanismos de controlo - com porventura uma criação excessiva de comissões e entidades de apoio - assim também com alguma preocupação com o equilíbrio financeiro.

Todavia, ao mesmo tempo que isto acontece, julgo haver recuos contraditórios no novo articulado, designadamente no que respeita à nova redacção do artigo 5.º (quando afirma que ao parceiro privado cabe preferencialmente o financiamento), ao ponto e) do artigo 6.º, ao ponto 10 do artigo 8.º (quando admite que a constituição de comissões de acompanhamento possa ser dispensada), ou com o novo artigo 14.º-B, ponto 2, com uma formulação perigosa (aceitando a alteração tácita do conteúdo das parcerias, sem o despacho conjunto dos ministros das Finanças e da tutela, passados que sejam 30 dias a contar da recepção do relatório da comissão de negociação).

Ou ainda o desaparecimento do ponto 4 do artigo 8.º na sua nova versão.

A responsabilidade assumida até ao momento pelo Estado, no quadro das parcerias aprovadas - em concessões rodoviárias com portagens reais e virtuais, em concessões ferroviárias e na área da saúde -, é enorme. Entre 2007 e 2038 estão previstos pelo menos quase 19 mil milhões de euros de encargos, com especial incidência até 2029.

E nesta previsão não está considerado o mega-projecto do Novo Aeroporto de Lisboa. Embora não conheçamos ainda as condições contratuais relativas à parceria com privados, independentemente da moeda de troca que será a ANA-Aeroportos e Navegação Aérea, EP, é legítimo preocuparmo-nos perante a situação, não exclusivamente teórica, de a taxa de utilização do aeroporto começar a decrescer significativamente face a uma futura crise de escassez de combustíveis, e, em sequência, de o Estado português ter de vir a suportar prejuízos e ou lucros expectados pelos privados e não concretizados.

Perante este quadro, que fazer com estas parcerias público-privados? Propor a sua extinção? Julgamos que não, pois poderão ocorrer conjunturalmente situações de necessidades e com vantagem para o Estado. Mas há caminhos que deverão ser seguidos:

- Mudar as políticas e os políticos, colocando umas e outros ao serviço dos trabalhadores, do povo e do país.

- Tornar as fases de negociação muito mais sérias, transparentes e defensoras dos interesses públicos, tendo embora naturalmente em atenção os legítimos interesses dos parceiros privados.

- Continuar a aperfeiçoar a legislação, admitindo-se que a nova formulação do decreto-lei 86/2003 possa introduzir algumas melhorias, se gerida com a postura de defesa do interesse público.

- Restringir fortemente as situações em que esta modalidade possa ser utilizada.

Contudo, deverá haver o cuidado extremo de fechar todas as portas que, de uma qualquer maneira, permitam transferir o eventual risco dos projectos para o Estado, impedindo assim que as parcerias público-privadas tenham sempre um ganhador, que é o grande capital.

Estes são alguns aspectos desta nova modalidade de saque dos dinheiros públicos por parte do grande capital nacional e internacional, saque concretizado com a ajuda eficaz de homens-de-mão oportunamente colocados nos governos e na Administração.

Uma modalidade a que urge pôr termo com vista à salvaguarda dos interesses do povo e do país. Mas tal só será possível com uma nova política.

Temas: 
Subscribe to Syndicate