Aspectos ilegítimos do Acordo FEEF/Portugal

Contexto do Acordo FEEF/Portugal

Em Abril/2011 o governo português requereu à UE assistência financeira. Daí resultaram vários acordos financeiros de âmbito europeu (os quais cerca de um ano depois foram substituídos por um acordo com o FEEF) e um acordo financeiro com o FMI.

Em meados de 2011 foi assinado o Memorando de Entendimento entre Portugal e a Troika (constituída por Banco Central Europeu, Comissão Europeia e FMI). Os termos de execução dos acordos financeiros (ou seja, as condições de continuidade dos desembolsos) remetem expressamente para a avaliação do modo como o Governo português cumpriu (ou não) uma série de condicionalismos políticos estabelecidos em diversos documentos, entre os quais o Memorando de Entendimento e as directivas mensais do Eurogrupo.

Em 25 de Maio de 2012 foi assinado um «Acordo de Assistência Financeira» entre a República Portuguesa, o Banco de Portugal e o FEEF (Fundo Europeu de Estabilidade Financeira). Este financiamento – erradamente designado «empréstimo» ou «ajuda financeira» por grande parte da comunicação social – foi efectuado em 15 desembolsos, entre 22/06/2011 e 28/04/2014, num total de 26 mil milhões de euros. 3

Quem negociou o Acordo entre Portugal e o FEEF?

O acordo com o FEEF contém a assinatura de três negociadores: o ministro das Finanças português; o director executivo do FEEF; o director do Banco de Portugal. Que se saiba, não esteve presente nas negociações nenhum representante do Parlamento europeu, do Parlamento português, da Presidência da República ou da Presidência da Assembleia da República (sendo estas duas últimas entidades as únicas legítimas representantes directas da soberania nacional)4.

O Banco de Portugal é uma entidade sobre a qual existem algumas ilusões de que falarei adiante; não é uma instituição representativa da população.

O FEEF – Fundo Europeu de Estabilidade Financeira [European Financial Stability Facility (EFSF)] –, criado em Junho/2010, foi apresentado aos olhos do público de forma equívoca, deixando pairar no ar a ideia de que poderia ser uma instituição comunitária destinada a «ajudar» os países da zona euro com «dificuldades financeiras». Na realidade o FEEF é uma sociedade anónima, ou seja, uma empresa privada; rege-se pelos princípios do lucro; está registada e sediada no Luxemburgo (um dos paraísos fiscais da Europa); a sua actividade legal consiste na recapitalização de bancos e em operações de investimento no mercado financeiro primário e secundário (emissão de obrigações, compra, recompra, etc.).

A falsa imagem atribuída ao FEEF não é caso único. O mesmo sucede com os bancos centrais, que na sua maioria têm origem em instituições financeiras privadas, às quais os poderes públicos concederam um estatuto especial. O facto de o governo português poder nomear o governador do banco central cria a ilusão de controlo democrático5. O estatuto especial dos bancos centrais confere-lhes uma aura de santidade e independência: aparentemente nem seriam públicos nem privados, situar-se-iam acima de tudo isso … Foi esta entidade que, em nome de toda a população, negociou o endividamento público. É certo que a partir de 1974, com a nacionalização do Banco de Portugal (BdP), este passa a ser sujeito de direito público. Mas esta mudança de estatuto jurídico não significa na prática que o BdP tenha passado a ser uma entidade dedicada ao interesse comum – ele continua de facto a ser uma instituição especializada na defesa dos interesses de um sector restrito da sociedade: o sector financeiro –, nem lhe confere qualquer legitimidade para representar a população portuguesa.

A terminologia usada no acordo com o FEEF e os equívocos daí resultantes

A língua de trabalho do Acordo FEEF/Portugal é o inglês, que por regra denota os objectos não em função do percurso etimológico dos vocábulos, mas sim da forma como as frases são construídas, do contexto e da intenção. Por isso a leitura do Acordo depende muito de um conhecimento prévio de assuntos, circunstâncias e práticas financeiras que não estão ao alcance da generalidade da população. Eis dois exemplos simples dos vários tipos de dificuldades com que nos deparamos:

• Os termos assistance e financial assistance foram sistematicamente traduzidos nos órgãos de comunicação social e nos discursos da elite governante por «ajuda» ou «auxílio» financeiro; por vezes é usada a expressão «empréstimo». Ora o termo financial assistance, no contexto do Acordo, nada tem a ver com «auxílio» ou «ajuda»; deve ser entendido como um serviço financeiro prestado a troco de vantagens materiais para o credor (rendas, comissões, juros, etc.).
• O termo facility, central a todo o Acordo FEEF/Portugal e ao próprio nome do FEEF, pode ter pelo menos meia dúzia de significados. No contexto do acordo deve ser entendido como «linha de crédito condicionado»6. Facility, graças às suas conotações, soa menos horripilante que «empréstimo condicionado» … mas o sentido em que a palavra é usada torna-se claro quando, no texto do Acordo, as várias formas de facility são definidas explicitamente como «linhas de crédito condicionado» (consistindo estas condições em garantias políticas, patrimoniais e soberanas).

Muitos conceitos simples e correntes no quotidiano assumem no Acordo formulações crípticas. Além disso, a revisão periódica deste tipo de acordos altera as formulações anteriores, impossibilitando o público de alcançar o conhecimento da matéria e participar na tomada de decisões.

Apesar de o Acordo conter uma secção intitulada «Definições», muitas delas tendem a ser tautológicas: definem com base no definido. Uma vez que a língua inglesa usa frequentemente a mesma palavra para designar objectos distintos, sendo o sentido em cada caso particular esclarecido pelo contexto, a tautologia dificulta a leitura do Acordo.

Um termo central no Acordo FEEF/Portugal: finance

A raiz etimológica de finança é finar (ou finir em francês, donde procede), ou seja, pôr fim a uma coisa; essa coisa, na sua raiz etimológica, era uma dívida. A finança nasce pois da arte de saldar as dívidas por meio da gestão de valores monetariamente representados ou patrimoniais. A evolução cultural e económica levou a que o termo passasse a designar a gestão da acumulação de valor (de troca) na sua forma metafórica 7 – moeda, notas, dinheiro escritural, títulos de dívida –, o que se justifica historicamente pelo facto de a dívida ser uma das principais formas de acumulação primitiva de capital.8 O que importa reter aqui é o facto de a finança pressupor um processo de acumulação de capital feita à custa duma dívida.

Os acordos FEEF/Portugal, onde o termo finança é central, são inequívocos acerca do seu objecto e do seu propósito: dirigem-se à estabilidade financeira dos bancos privados; fazem-no através do aparelho de Estado e das finanças públicas. Trata-se portanto de saldar dívidas privadas à custa de dinheiros públicos e este objectivo é explícito na letra dos acordos assinados entre Portugal e o FEEF.

Não haveria razões para confundir o objectivo e a natureza do Acordo, se não fosse o facto de ele estar escrito em inglês e ser difícil de ler e entender. Esta dificuldade é aproveitada pelas campanhas de propaganda da comunicação social e das elites governantes, que promoveram uma ideia absurda: as finanças públicas dependeriam da saúde financeira de um sector da sociedade minúsculo, ainda que poderoso: as instituições financeiras privadas. É a teoria dos bancos sistémicos, segundo a qual a queda de certos bancos arrastaria um país inteiro, ou mesmo o mundo inteiro, para o último círculo dos infernos. Esta afirmação escamoteia o essencial:

• a imensa quantidade de valor acumulado nas instituições financeiras não é material; ela existe, sim, mas é metafórica, existe apenas na forma simbólica e escritural;

• esse valor metaforicamente representado não caiu do céu; foi produzido pelo conjunto de toda a população e é no seio desta que o valor simbolicamente acumulado nos bancos existe material e objectivamente.

Afirmar que o valor colectivamente produzido deixa de existir, evapora-se, entra num buraco negro e desaparece do nosso universo tangível, caso as instituições financeiras entrem em falência, é um absurdo equivalente a dizer que, se os títulos de propriedade imobiliária arderem todos, as terras aráveis tornam-se estéreis e no dia seguinte não há pão. A teoria catastrófica dos bancos sistémicos confunde a realidade material com a sua representação metafórica.10 No entanto, a simples ameaça de uma possível catástrofe com dimensões sociais alargadas é de tal forma assustadora, que, apesar de absurda, produz o efeito de pânico desejado.

A finança tornou-se, sem dúvida, um problema incomensurável, um círculo vicioso insustentável. Esse problema, como a própria etimologia da palavra sugere, não se resolve criando mais dívida, mas sim pondo-lhe fim.

O termo funding nos textos anglófonos em geral e no acordo FEEF/Portugal em particular

O termo funding pode tornar-se confuso nos contratos do FEEF e do FMI, por diversas razões. A primeira prende-se com a duplicidade do termo em inglês, que tanto significa financiamento como refinanciamento – duas coisas distintas, embora ambas envolvam a aplicação de capitais. O financiamento, grosso modo, é uma cedência temporária de capitais para realizar um investimento (p. ex., construir instalações fabris). Assemelha-se ao empréstimo, pois envolve a cedência temporária de capitais, mas, ao contrário de um simples empréstimo, cujos capitais podem ser usados pelo devedor a seu bel-prazer, o financiamento implica condicionamentos à utilização dos capitais. O Acordo com o FEEF menciona expressamente este condicionalismo e remete para o Memorando de Entendimento, que é um vasto programa de condicionamento político, social e económico.

O refinanciamento, grosso modo, consiste em ceder temporariamente capitais com o fim específico de pagar os encargos resultantes de um financiamento prévio. Assim, o refinanciamento tem em comum com o financiamento o facto de ser um empréstimo condicionado a um fim específico. Mas enquanto o financiamento pode visar o investimento produtivo ou outras necessidades do devedor (comprar um tear mecânico; produzir um filme; pagar salários; etc.), o refinanciamento não visa a satisfação dos interesses do devedor, mas sim a satisfação dos interesses do credor (pagamento de juros ou reembolso do capital emprestado).

No sistema da dívida11, muito rapidamente o refinanciamento se torna mais importante que o financiamento inicial – ou seja, é a necessidade de refinanciamento que mantém a subjugação eterna do devedor ao credor, não só porque os encargos acumulados tendem a aumentar exponencialmente, mas também porque a cada novo acordo de refinanciamento são exigidos novos condicionalismos e garantias. É um círculo vicioso que perpetua a subjugação do devedor a entidades e poderes externos e é por isso natural que a ambição secreta dos grandes credores da dívida pública (ao contrário dos pequenos) não seja a de que o devedor tenha meios para satisfazer pontualmente o reembolso da dívida, mas, muito pelo contrário, que os encargos do devedor excedam de tal forma os seus recursos disponíveis, que ele se veja obrigado a refinanciar a dívida. Uma vez iniciado este processo, a dívida torna-se um moto-contínuo (perpetuum mobile) – ou seja, produz uma renda eterna a favor do credor. Ora o moto-contínuo é um belo sonho, mas impossível de realizar, porque vai contra as leis do universo. É impossível reciclar eternamente a energia interna de um sistema condicionado e em movimento; ou, traduzindo para a linguagem económica: é impossível esgotar os recursos internos de um país e ao mesmo tempo criar mais excedentes. Todo o sistema de refinanciamento da dívida pública é insustentável e esta é uma lei geral do universo, não apenas da economia.

Na prática, o sistema da dívida mantém-se vivo à custa do desvio de enormes quantidades de recursos colectivos que são necessários para outros fins. Este sistema não é sustentável, esgota-se, não pode manter-se indefinidamente. O sistema da dívida pública externa condicionada é, a prazo, um sistema de drenagem dos recursos colectivos para o exterior, sem retorno. A única salvação possível (mas ainda assim de sucesso duvidoso e conducente a políticas extractivistas e produtivistas) seria o retorno sistemático dos lucros do credor para reinvestimento produtivo interno – coisa que não está a acontecer, como sabemos.

O Acordo FEEF/Portugal como renda isenta de custos e de riscos

Salvo melhor interpretação técnica e jurídica, creio ser claro logo na secção de definições do Acordo que o financiador não será afectado por qualquer custo das operações de financiamento nem por nenhum risco ou descalabro dos mercados financeiros. Todos os custos e resultados negativos são imputados ao devedor: desde o custo das operações financeiras, de emissão de títulos e de angariação de capitais, até à cobertura de possíveis resultados negativos para o FEEF.

Por outro lado, a linha de crédito concedida aos Estados devedores é, no essencial, semelhante a um cartão de crédito pelo qual o banco cobra comissões e anuidades. Assim (salvo melhor análise técnica do Acordo), se uma parte dos capitais angariados para «assistência financeira» não for utilizada e ficar imobilizada nas mãos do credor, o Estado devedor tem de pagar uma comissão sobre esses capitais – o que significa que, além de pagar juros pelos capitais que usou, paga uma comissão pelos capitais que não usou, para garantir que a linha de crédito se mantém aberta. Como o sistema da dívida funciona por refinanciamento – pede emprestado para pagar os encargos dos empréstimos anteriores –, o devedor tem de garantir a todo o custo que a linha de crédito se mantém aberta.

Os condicionamentos impostos pelo Memorando de Entendimento

A linha de crédito aberta pelo FEEF tem como condição o cumprimento de vários acordos de conteúdo político, económico e jurídico, entre os quais o Memorando de Entendimento: se as condições impostas nesses acordos não forem cumpridas, a linha de crédito estanca – o Memorando de Entendimento é uma peça chave no acordo FEEF/Portugal.

Ora o Memorando tem um cariz fortemente político e especifica directrizes governativas com efeitos económicos, fiscais, sociais que afectam profundamente a população e o carácter do regime. Este mecanismo de subjugação pode ser comparado à situação de um cliente que solicita ao banco uma linha de crédito para a construção de habitação própria. É natural que o banco tome precauções e procure obter garantias de retorno. O que encontramos de excessivo no Acordo do FEEF é que, antes mesmo de o cliente assinar o seu contrato com o credor, teve de assinar outro contrato, comprometendo-se a adoptar certos tipos de comportamento, certo estilo de vida e a abdicar de certos bens que possui.

O condicionamento político de uma linha de crédito é equiparado por alguns especialistas do direito internacional a um acto de agressão externa: o devedor é obrigado a realizar actos que o prejudicam – tem de suportar o saque dos seus bens e recursos colectivos, tem de abdicar da sua soberania no todo ou em parte, tem de permitir a sobre-exploração de grande parte da população, etc.

Sustentabilidade da dívida e ilegitimidade do acordo FEEF/Portugal

O Acordo refere expressamente a necessidade de os programas de assistência financeira e respectivas maturidades serem «compatíveis com a sustentabilidade da dívida».12 Ora a sustentabilidade da dívida – ou seja, a capacidade de gerar novos recursos que permitam pagar os encargos assumidos – tem sido afectada pelas consequências da aplicação das condições impostas pelo Memorando, ou seja, pela degradação das condições económicas, pela quebra de investimento, de produção e de emprego (em suma, pela quebra da produção de riqueza) e pela degradação das condições de vida e dos direitos individuais, sociais, económicos, culturais e laborais da população.

Não podemos conceber o universo financeiro – nomeadamente a assistência financeira do FEEF e os encargos públicos daí resultantes – como um mundo paralelo ao restante universo social. Tão-pouco existem razões para colocarmos os factores financeiros numa hierarquia superior à de todos os outros factores sociais. Ora, olhando para o quadro global do país, vemos que os compromissos da dívida são mantidos graças a uma perda global: para sustentar a dívida, foi preciso aceitar perdas importantes na dinâmica económica interna, nos direitos e no bem-estar material da população – ou seja, o balanço agregado do país é negativo (podendo ser quantificado nalguns aspectos e sendo imaterial ou qualitativo noutros). A conclusão é simples: o programa de assistência financeira é insustentável, pois esgota os recursos agregados, em vez de os manter ou multiplicar.

O que permite aos defensores do pagamento integral da dívida (reestruturada ou não) sustentarem a sua posição é o facto de olharem para a realidade financeira como um universo à parte e hierarquicamente superior ao restante universo social – vistas as coisas desta maneira, a dívida é sustentável em teoria, pois bastaria refinanciá-la eternamente. Quem fala na necessidade de «honrar» a dívida despreza a realidade social e «desonra» os princípios e os deveres mais eminentes da governação: o bem-estar da população e os seus direitos humanos, cívicos, culturais e económicos, tal como eles são definidos nas Cartas das Nações Unidas, da União Europeia e do Estado português.

O poder discricionário do FEEF, do Eurogrupo, do FMI e da Comissão Europeia

Várias vezes e por diversas formas o Acordo FEEF/Portugal sublinha a primazia da vontade arbitrária do FEEF, face à vontade soberana do Estado português, incluindo os seus tribunais e instituições representativas. Nos termos do Acordo, a «assistência financeira» ao Estado português depende de «o Eurogrupo e o FEEF (por sua absoluta vontade arbitrária) terem aprovado o desembolso» e de «o FEEF estar satisfeito com [o cumprimento das] condições deste Acordo» e do Memorando de Entendimento.

Uma vez que, na prática, o FEEF representa os interesses congregados de grandes investidores financeiros, uma vez que é protegido pelas instituições europeias como uma espécie de monopólio de «assistência financeira», o seu poder torna-se absoluto e desproporcionado face aos estados devedores.

O FEEF coloca-se acima dos poderes legitimadores do Estado de direito

As «Condições de Desembolso» do acordo de assistência financeira do FEEF dão-lhe o poder de avaliar de forma discricionária as possíveis consequências de qualquer tipo de litígio legal contra um estado devedor. Se o FEEF achar que a intervenção do poder judicial pode fazer perigar o cumprimento dos condicionalismos impostos ao Estado devedor, pode, nos termos do Acordo, suspender a assistência financeira. Isto constitui um meio de chantagem bruta sobre os tribunais portugueses. Mas o Acordo vai ainda mais longe: retira competência aos tribunais portugueses e delega-a nos tribunais luxemburgueses (país que, como sabemos, é um dos paraísos fiscais implantados dentro da Europa).

Ainda que o poder judicial considerasse ilegal um determinado acto do Governo previsto no Acordo ou no Memorando, esse julgamento não afectaria o FEEF, que se coloca fora e acima da esfera de acção do estado de direito. À luz da teoria clássica sobre a legitimidade das autoridades públicas, o Acordo põe em causa os fundamentos do regime político.

Corrupção, fraude e quebra da separação de poderes

As operações financeiras prestam-se a actos de corrupção. Por isso é natural que o Acordo contenha uma cláusula que menciona a questão da fraude e da corrupção. No entanto o desígnio da cláusula não é o de garantir o combate à corrupção, mas sim safar as instituições europeias desse ónus, estipulando que apenas o Executivo do país devedor pode tomar iniciativas de combate à fraude no âmbito da assistência financeira. Isto significa que a única entidade autorizada a tomar iniciativas contra actos de corrupção e fraude é precisamente aquela que constitui o principal agente potencial desses actos … Estamos perante um caso de julgamento em causa própria. Mas este não o único indício de ilegitimidade basilar. O Acordo estipula, como condição necessária da sua entrada em vigor, a emissão de um parecer jurídico. E quem é o responsável por dar o parecer jurídico? – o ministro das Finanças … que foi também negociador do Acordo! Ou seja, a entidade que «legitima» juridicamente o Acordo é a mesma que o negociou, deitando por terra a separação de poderes.

O «Parecer Legal» do ministro das Finanças nem sequer é escrito pelo seu próprio punho: é um modelo pré-fabricado que o ministro se limita a assinar. Esse texto inclui:

«11. O Estado-Membro Beneficiário […] aceita submeter o Acordo à jurisdição exclusiva dos Tribunais do Grão-Ducado do Luxemburgo […] e qualquer julgamento deste tribunal é indiscutível e aplicável na República Portuguesa»

e

«5. […] o Acordo não viola procedimentos obrigatórios da lei portuguesa, […] dos tratados internacionais ou dos princípios geralmente aceites na lei internacional aplicável ao Estado-Membro Beneficiário e ao Banco de Portugal.»

São vários as afirmações expressas nestes pontos que merecem uma análise jurídica de âmbito nacional e internacional.

O «Parecer Legal» procura ainda defender o Acordo da seguinte maneira:

«13. O Acordo e o Memorando de Entendimento assinados cumprem todos os requisitos constitucionais nacionais necessários para [serem], à luz da lei portuguesa, aplicáveis e vinculativos para o Estado-Membro Beneficiário e para o Banco de Portugal e conformes ao previsto nos Artigos 182.º e 199.º (g) da Constituição Portuguesa.»

Ora os referidos artigos constitucionais dizem algo que de todo não me parece legitimar o Acordo, muito pelo contrário: «O Governo é o órgão de condução da política geral do país» e «Compete ao Governo […] Praticar todos os actos e tomar todas as providências necessárias à promoção do desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades colectivas» [Constituição de 2005]. E por fim diz o parecer legal do ministro das Finanças: «14. O Acordo e o Memorando de Entendimento são plenamente válidos e não precisam de ser ratificados, face ao disposto na Constituição Portuguesa» – o que, referindo-se a um acordo financeiro imposto sob condições políticas e económicas que ferem a vários títulos princípios e desígnios fundamentais da Constituição, é, no mínimo, uma afirmação ousada.

Este artigo sofreu correcções de pormenor (gralhas e redundâncias) em 22/03/2023.

Notas:

1. Sobre o significado de ilegitimidade, ver «O Que É Uma Dívida Ilegítima?», 4/08/2016.

2. Este artigo tem data de 12/03/2016, embora só agora seja divulgado através do CADPP. A tradução para português do Acordo FEEF/Portugal, feita pelo mesmo autor e concluída na mesma data, apenas será divulgada em finais de 2016, devido a compromissos assumidos com terceiros.

3. O FEEF também contratou «empréstimos» com a Irlanda (cerca de 17 mil milhões €) e com a Grécia (cerca de 140 mil milhões €).

4. O uso da expressão «nacional» neste texto não deve ser entendido em sentido estritamente nacionalista, oposto ao direito internacional e à solidariedade e colaboração entre os povos. Pretende apenas pôr em destaque o silenciamento da vontade e dos interesses legítimos das populações.

5. Artigo 27.º-5 da lei orgânica do BdP: «O governador e os demais membros do conselho de administração gozam de independência nos termos dos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu (SEBC/BCE), não podendo solicitar ou receber instruções das instituições comunitárias, dos órgãos de soberania ou de quaisquer outras instituições.» A lei orgânica de 2015 confere-lhe a faculdade de participar em operações financeiras e ter quota em instituições financeiras nacionais e internacionais.

6. A opção de traduzir facility por «programa de financiamento» na tradução do Acordo feita por Rui Viana Pereira tem a vantagem de manter a coerência com o vocabulário do FMI. Além disso o termo «programa» remete etimologicamente para uma lista detalhada de procedimentos ao longo do tempo, o que corresponde bem ao funcionamento de uma «linha de crédito condicionado».

7. O dinheiro é uma representação metafórica do valor criado pelo trabalho, em particular do valor de troca. A representação metafórica do valor, no caso particular do dinheiro e da finança, torna invisível o objecto representado (o trabalho), em vez de, como sucede no uso poético da metáfora, destacar algumas das suas propriedades. Esta alienação é um dos aspectos cruciais das sociedades capitalistas, identificado por Karl Marx nos seus Manuscritos em meados do século XIX, e mais tarde profundamente analisado por Guy Debord, em A Sociedade do Espectáculo, em meados do século XX.

8. Sobre o papel da dívida pública no processo de acumulação primitiva de capital, ver Karl Marx, O Capital, tomo 1, cap. XXIV.

9. Ver «O Que É Uma Dívida Ilegítima?».

10. É verdade, contudo, que a falência de um banco é uma catástrofe para os accionistas e gestores.

11. Importei a expressão «sistema da dívida» do francês (système dette), por facilidade, para denotar o mecanismo de perpetuação do endividamento público.

12. «Acordo-Quadro de Assistência Financeira e Programas Financeiros Específicos», ponto 5(b)(ii).